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我国两用物项出口管制管理体制改革研究
出口管制,是指一国政府通过建立一系列审查、限制和控制机制,以直接或间接的方式防止本国限定的商品或技术通过各种途径流通或扩散至目标国家,从而实现本国的安全、外交和经济利益的行为。近年来,敏感物项与技术的出口呈现出日趋复杂的态势,出口管制的难度大大增加。我国两用物项出口管制管理体制某些方面的局限性已经开始显现,推进出口管制管理体制改革势在必行。
一、我国两用物项出口管制管理体制现状
我国的出口管制特别是专门针对两用物项出口管制的管理工作起步较晚。20世纪90年代初,对外贸易经济合作部科技司成立专门处室,开始具体负责我国两用物项的出口管制管理工作。目前已扩大并形成了由商务部机电和科技产业司的管制一处、二处具体负责,国防科工委、国防部、外交部、海关总署、农业部、卫生部和工信部等机构共同审核,以核、生物、化学、导弹等敏感领域的军民两用品和技术为管制内容的完整的防扩散出口管制管理体系。管理方式上实现了从行政管理向法制化管理、从应对性管理向主动管理、从中央集权管理向中央—地方共同管理、从分散制管理向跨部门协调管理,以及从内部交流为主向加强国际对话的“五大转变”。同时,我国大力加强防扩散出口管制的法制建设,相继制定和实施了一系列法律法规,《对外贸易法》、《海关法》以及相关部委制定的部门规章构成了我国出口管制较为完备的法律体系。
二、我国两用物项出口管制管理体制改革必要性
一是国际形势的不断变化和维护国家安全利益要求中国出口管制体制做出相应变革。这主要体现在以下几个方面:第一,全球大规模杀伤性武器扩散情况严峻。冷战结束后,国际区域性争端不断,“9·11”事件和反恐战争爆发后,国际恐怖主义恶性发展。各国面临的防扩散出口管制任务都较以往大大增加,我国国际安全环境也日趋复杂,特别是随着美国战略东移,我国面临的安全挑战和核威慑压力不断增大。第二,全球化的迅速发展既加强了各国经济的交流和融合,也在客观上使得管控物项的流动变得更为便利,防止大规模杀伤性武器及其运载工具以及防止相关产品和技术的扩散成为整个国际社会的普遍关切之一。第三,技术迅速发展增加了有效实施出口管制的难度。近年来,科技的发展使物项或技术的军用和民用的界限变得非常模糊,对识别和有效防控工作提出了更高的要求,有效实施出口管制面临越来越多的新课题。为此,联合国安理会通过了第1540号决议,表明了各国加强防扩散出口管制的决心。美英等主要国家甚至将防扩散出口管制提高到国家战略层面。在这样的大背景下,中国应不断加强和完善出口管制体系建设,将其作为必要的外交手段和重要筹码,提升至国家战略高度,以适应国际形势发生的复杂深刻变化,切实保护我国国家安全和核心利益不受威胁。
二是中国两用物项出口管制的快速发展要求现行管理体制适时调整。目前,我国出口管制登记备案企业数量已超过3000家,两用物项出口管制的内容已不仅仅是出口申请审批,还包括企业内控机制指导、国际合作、对外宣传和执法等多方面。随着两用物项的迅速发展和内涵扩大,现行的法律法规、管理体系及管理手段已经无法满足出口管制管理工作的实际需要。法律体系方面,目前出口管制领域缺少专门的上位法,从国家安全利益的角度权衡安全利益与经济利益之间的关系;在执法权方面规定较为模糊,缺乏落实法律的详细规定和具体措施;内容更新相对滞后,在多方面存在空白亟待完善。管理体系方面,目前仅有《对外贸易法》原则性地规定了主管部门的业务职能,其他各部门的相关职能缺乏统一规定,散见于行政法规和部门规章中。管理队伍方面,人员编制和人才结构难以应付越来越复杂的两用物项和技术出口管制工作,中央层面,商务部管制一处、二处的人员编制数量仅为美国负责两用物项出口管制管理的产业安全局(BIS)的几十分之一,地方层面,大多省市则无独立部门和专人负责。管理手段方面,缺乏专业的执法和宣传队伍,特别是目前多头管理、分类处罚的执法模式易导致出口管制法律权利的重叠,引发相关职能部门之间的冲突。
三是主要国家两用物项出口管制管理体制的改革趋势推动我国相应管理体制逐步完善。作为出口管制的创始国,美国相当重视出口管制在维护国家安全和实现外交目标方面的关键性作用。针对两用物项出口管制的管理,美国在商务部下专门设立BIS,行使主要行政管理职能。金融危机爆发后,奥巴马政府提出出口促进战略,启动出口管制改革,全面提升出口管制管理的效率和力度。英、法、德、意、日等主要国家也高度重视出口管制管理制度建设,纷纷设立专门机构负责出口管制的管理工作,高度重视并适时跟进美国调整本国政策。如,英国商业、创新与技能部的出口管制局,法国两用物项管制办公室,德国联邦经济与技术部的联邦经济与出口管制局,意大利国际贸易部的两用物项出口贸易协商委员会,日本经济产业省的贸易经济协力局,等等。中国是美国出口管制的重要对象国,与欧洲、日本等西方各国在出口管制方面保持着良好的磋商与合作关系。与美、欧、日等国强大的出口管制管理机构相比,目前我国的机构设置、人员编制等力量相差悬殊,在管理深度和执法力度方面都有很大差距。适时效仿美国BIS的建制,扩大现行管理体制和机构应尽快提上议事日程。
文章来源:《军民两用技术与产品》 网址: http://www.jmlyjsycp.cn/qikandaodu/2021/0115/541.html
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